一、以新型生产主体和服务主体引领两种规模经营方向

　　发展农业规模经营是转变农业发展方式的核心和主线。“十三五”时期，走中国特色现代农业发展道路，必须坚持规模经营的基本方向。发展多种形式的适度规模经营，从我国国情出发，顺应工业化、信息化和城镇化加快发展的趋势，适应农村劳动力大量转移和农业生产条件不断完善的形势，有两种路径选择：

　　其一是在务工机会较多、专业化趋势明显、大量农村劳动力基本或完全脱离农业的城市郊区和发达地区，应着力通过土地经营权流转，培育新型农业生产主体，实现生产的规模化经营，解决“谁来种地”的问题。从实践情况看，2014年全国农村土地经营权流转面积达到4.03亿亩，占家庭承包耕地面积的30.4%，而上海、江苏、北京分别达到71.5%、58.4%和52%。这充分证明，越是发达地区，土地经营权流转比例越高，由土地流转形成的规模经营越明显，越需要培育新型生产主体。

　　其二是在青壮年劳动力大量外出，兼业化现象突出，但留守老人和妇女仍有时间和意愿务农，却干得不怎么好的广大农区，应着力通过发展农业生产性服务，培育新型农业服务主体，实现服务的规模化经营，来解决“地怎么种好”的问题。事实上，农业大省吉林土地流转比例为24%，四川为25.4%，江西为28.6%，均低于全国平均水平，这类地区更需要培育的是新型服务主体。

　　适应专业化要求，培育新型生产主体，解决“谁来种地”，需要强调在继续扶持普通农户发展的基础上，推进土地经营权有序流转，重点发展以家庭经营、规模适度、一业为主、集约生产为特征的家庭农场，促进农业集约化经营。满足兼业化需要，培育新型服务主体，解决“地怎么种好”，需要强调发展多种形式的社会化服务，重点发展以互助合作为特征的服务型农民合作社，促进合作社规范发展和提升服务能力。

　　需要注意的是，各类新型生产主体和服务主体，两者的组织形式和运行机制没有明晰的边界划分，都可能表现为家庭经营、合作经营和企业经营三大组织形态，实践中大部分生产主体同时也是服务主体。应发挥各自优势，促进两者相互融合、协同发展，以两大主体引领两种规模经营方向，推动发展现代农业。

　　二、完善政策创设，解决“地、人、钱”三大问题

　　发展生产和服务两种规模经营，创造有利于生产和服务两大主体健康成长的外部环境，政策创设至关重大，重点还是解决“地、人、钱”三大问题。

　　“地怎么转?”

　　原则是土地无论怎么流转，但要坚持农地农用，努力提高土地利用和配置效率。完善“三权分置”理论，尽快明确提出农村土地承包关系长久不变意见，构建具有较长土地经营权流转期限和稳定经营预期的农地制度。农业投资要向农田基础设施建设倾斜，近期要通过土地平整和互换并地解决细碎化问题，重点建设规模生产、规模服务亟须的农田水利等生产基础设施和集中育秧、仓储烘干、场库棚等配套服务设施。允许平整田埂后新增的农地作为新型经营主体配套辅助设施用地，解决用地指标不足问题。

　　“人怎么进?”

　　目标是使新型农业生产主体和服务主体成为现代农业发展的主导力量，农民要专业化、职业化。要聚焦于传统农民、一二代返乡农民工、农村初高中毕业生、新农人四类人，培育职业化的农村实用人才和管理型人才两大群体，方向是形成新型农业生产主体和服务主体两大主体。要从国家层面制定有针对性的、分门别类的职业教育和各类培训项目计划，重点使新型农业经营主体掌握各种从业技能和提升职业素质，适应现代农业发展要求。

　　“钱怎么来?”

　　思路是着力构建有利于农业规模经营的投融资制度，通过增加政府投入撬动金融资本和社会资本，激发农民投入热情，实现“三个突破”。

　　一是国家的钱怎么投。要在土地制度与金融制度创新结合上取得突破，建立适应农业规模经营发展的稳定投入机制。支持符合条件的新型经营主体优先承担涉农项目，设立新型农业经营主体发展财政专项，提高市场竞争力。

　　二是银行的钱怎么贷。要在建立农业中长期贷款支持制度上取得突破，对中长期大额贷款予以财政贴息，提高新型经营主体信贷满足度，解决其固定资产投资不足问题。

 　　三是农民的钱怎么用。要在建立农民资金互助合作健康发展机制上取得突破，鼓励农户规范发展资金互助和信用合作，用于自我发展生产和开拓市场，同时强化监管措施，防止出现非法集资等异化现象。